政策性信用保证：拉动经济稳就业的有效政策工具

摘要： 7月30日召开的中央政治局会议指出，要落实落细更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充分释放政策效应。笔者认为，政策性信用保证是当前亟待进一步落地的有效政策工具，应充分发挥其在支...

7月30日召开的中央政治局会议指出，要落实落细更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充分释放政策效应。笔者认为，政策性信用保证是当前亟待进一步落地的有效政策工具，应充分发挥其在支持小微、稳就业和拉动经济中的重要作用。

一、何谓政策性信用保证

政策性信用保证是财政政策和信贷政策相结合的政策工具。企业向银行融资，通常要提供土地房产等抵押物，但中小企业往往缺乏抵押物，因而难以获得银行贷款。为解决这一市场失灵问题，政府通过设立政策性担保机构，为具有发展前景但抵押品不足的中小企业提供信用保证，帮助其获得贷款；从而促进经济增长和稳定就业。这种做法就是政策性信用保证。

政策性信用保证主要有两种形式：一是对完全没有抵押物的企业提供信用保证。二是差额信用保证。假定企业土地房产估值100万元，银行已经按50%抵押率对其发放贷款50万元。如果企业还需增加贷款，政策性信用保证可以对差额部分提供不超过50万元的担保。此外，因机器设备可能被转移及处分时价值低等原因，银行也可以要求政策性信用保证给予担保。

在利用政策性信用保证帮助中小企业融资、促进经济增长和就业方面，国内外已经有成熟的经验。例如日本中小企业信用保证协会和中国的中小企业信用保证基金（以下简称“信保基金”）等。以台湾信保基金为例，2024年末，台湾信保基金在保余额1.2万亿新台币，占GDP的近5%，全年为28万户中小企业提供信用保证服务，稳定约222万个就业机会。设立以来，累计帮助242万户中小企业和劳工从金融机构获得融资27万亿新台币；台湾地区每5家企业就有1家得到过信保基金的帮扶；超过50%的上市、上柜和兴柜企业曾经获得信保基金担保的支持。

二、增加政策性信用保证存在较大空间

近年来，特别是2020年国家融资担保基金推出取消抵质押的“总对总”批量担保业务以来，政策性信用保证发展明显加快。但由于历史遗留问题等原因，当前政策性信用保证仍存在巨大发展空间。根据对广东、江苏、福建等6个经济较为发达省市的重点调查，2024年末这六个省市政府性融资担保机构在保余额约1万亿元，平均放大倍数约6倍；远远低于浙江台州小微企业信保基金和台湾地区超过10倍的水平，和美国、日本20—60倍的水平差距更大。

即便按照放大10倍测算，仅这六个省市政府性融资担保机构就还有6000亿元信用保证空间。初步估算，全国政府性融资担保机构信用保证还可以增加1.5万亿元，相应带动小微企业贷款增长。

根据近8年统计数据,每增加1万亿普惠型小微企业贷款，可带动GDP 增长约2.6万亿。若到2026年末全国增加1.5万亿元小微信用保证贷款，可带动GDP增长3.9万亿元，年均拉动经济增长约1.4个百分点。

又据财政部负责人在就印发《政府性融资担保发展管理办法》有关情况回答记者提问时介绍，国家融资担保基金每担保贷款1亿元，可以稳定就业约900人。据此估算，1.5万亿元政策性信用保证贷款，可以稳定就业约1300万人。

如果按照放大20倍计算，政策性信用保证拉动经济和稳就业的作用可想而知。

三、标本兼治，大幅增加政策性信用保证

（一）发挥考核指挥棒作用。

建议地方各级人民政府把政策性信用保证纳入高质量发展综合考评。明确到2026年，各级政府性融资担保机构放大倍数达到10倍，“十五”期间，各级政府性融资担保机构放大倍数达到15倍。增量业务原则上是纯信用保证（企业若有土地房产抵押，银行可直接放贷，无需政府担保介入）。

建议财政部门尽快修改《政府性融资担保、再担保机构绩效评价指引》，提高放大倍数分值比重，政策效益指标类增加信用保证考核指标。

进一步落实尽职免责。除非有故意、重大过失或舞弊等情形，政策性信用保证出现呆账，政府性担保机构和商业银行经办人员予以尽职免责。

（二）做好风险控制。

大幅增加政策性信用保证并非无原则担保，必须守住风险底线。

首先，担保对象应限于“美中不足”企业，以银行推荐为主。银行贷款主要以5P原则判断借款人信用及风险程度：一是企业经营状况及负责人品格（People）；二是资金用途合理（Purpose）；三是还款来源（Payment）；四是债权保障（Protection）；五是借款人前景展望（Perspective）。政策性信用保证只限于其他4P达标、唯独缺乏抵押物的企业。

其次，实行分散风险，原则上单户担保余额控制在200万元以下。浙江台州小微企业信保基金成立十年来，平均单户金额仅186万元。

第三，银行和政府性融资担保机构原则上按照“二八”比例承担风险。台湾和台州经验表明，落实这三条措施，可将担保机构逾期率控制在1%左右。

（三）深化体制机制改革。

一是修订融资担保机构监管法规，政府性融资担保机构放大倍数提高到20—30倍。

二是完善政策性融资担保体系。目前大多数省份没有像我国台湾地区或者浙江台州那样设立专门办理信用保证的政策性信保机构；且省、市、县层层设立政府性融资担保公司，导致集约化程度低，财政出资使用效率不高。例如某省三级政府性融资担保机构多达近140家；部分机构放大倍数还不到5倍却仍要求财政增资。相比之下，我国台湾地区只有信保基金这一家政策性融资担保机构，设立以来其放大倍数多在10倍左右，有6个年份接近20倍。建议各省统一设立小微企业信保基金，各市县政府担保公司改为省级信保基金的分支机构；提升集约化经营水平和财政资金使用效率。

三是建议理顺监管体制。目前融资担保机构监管由国家金融监督管理总局负责。按惯例省级层面也应由国家金融监督管理总局各省监管局负责，但省级层面却改由地方金融管理部门监管。这难免影响监管政策传导和效果，甚至出现各唱各调的现象。另外，政府性融资担保体系建设和绩效考评又由财政部门负责，“多龙治水”问题十分突出。体制问题是政府性融资担保机构信用保证占比严重偏低、放大倍数长期低位徘徊的重要原因之一。建议借鉴国际经验，理顺监管考核体制，由中小企业主管部门统一负责融资担保监管和评价考核工作。

（作者赵小广为山东德州市原中小企业局局长）